Come cambia la Costituzione: l'articolo 81

L'articolo 80 è modificato dal comma 6 dell'articolo 138 della legge di riforma costituzionale.

Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.

Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione della Camera dei deputati adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. La Camera dei deputati ogni anno approva con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti della Camera dei deputati, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale.

Questo articolo è già stato recentemente sottoposto a revisione, e precisamente negli anni 2011/2012. Il progetto di legge di revisione costituzionale fu elaborato mentre era in carica il governo Berlusconi e poi approvato definitivamente sotto il governo Monti, il 18 aprile 2012 (per notizie ufficiali sulla questione, vedi Il pareggio di bilancio in Costituzione, sul sito della XVI legislatura della Camera. Per il testo di legge, vedi  Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n.95 del 23-4-2012).
In quell'occasione, a causa delle pressioni dell'Unione europea, venne introdotto il pareggio di bilancio nella Costituzione.
Le nuove modifiche, in coerenza con l'impianto complessivo della riforma che mette in secondo piano il Senato, tolgono la possibilità a questo organo di intervenire nella definizione del bilancio dello Stato.


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Come cambia la Costituzione: l'articolo 80

L'articolo 80 è modificato dall'articolo 19 della legge di riforma costituzionale.

Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.

La Camera dei Deputati autorizza con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi. Le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all'appartenenza dell'Italia all'Unione europea sono approvate da entrambe le Camere.

La prima osservazione da fare è sul modo in cui è stato scritto l'articolo della riforma. Il testo pone l'aggiunta di un "periodo", che è quello che riguarda la ratifica dei trattati che riguardano l'Unione europea: anche per la differenza di sostanza con quanto detto prima, e cioè che i trattati internazionali sono di competenza della sola Camera dei deputati, sarebbe stato opportuno che questa aggiunta costituisse, per maggior chiarezza, un proprio comma. Infatti, anche nel rimando ad essa nell'articolo 70 è utilizzato questo termine, che non è una svista, come ipotizzavo, ma proprio l'introduzione nella prosa costituzionale di una nuova partizione a scapito, appunto, della semplicità e della chiarezza.

La sostanza è in linea con la filosofia complessiva della riforma che prevede la diminuzione dei poteri del Senato: quest'ultimo non avrà più titolo sui trattati internazionali tranne quelli che riguardano l'Unione europea. 

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giovedì 30 giugno 2016

Come cambia la Costituzione: l'articolo 79

L'articolo 79 è modificato dall'articolo 18 della legge di riforma costituzionale. 

L'amnistia e l'indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale. La legge che concede l'amnistia o l'indulto stabilisce il termine per la loro applicazione. In ogni caso l'amnistia e l'indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge.

L'amnistia e l'indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti della Camera dei deputati, in ogni suo articolo e nella votazione finale.  La legge che concede l'amnistia o l'indulto stabilisce il termine per la loro applicazione.  In ogni caso l'amnistia e l'indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge.

L'unica variazione in questo articolo è nel primo comma che riserva alla sola Camera dei deputati la prerogativa di approvare leggi di amnistia e indulto. In altri termini con il nuovo testo sarà più semplice emanare provvedimenti di questo tipo.
Può essere positivo come pure no, a seconda dei punti di vista e a seconda di quali reati si prendano in considerazione, per esempio un'amnistia per "reati finanziari", come nel 1973, forse adesso non avrebbe un grande favore popolare, in ogni caso è sicuramente una semplificazione, poi ognuno dia il giudizio che preferisce sulla questione.
Segnalo, per chi volesse approfondire, un interessante articolo anche per i dati relativi alla popolazione carceraria: Amnistia, indulto e popolazione detenuta nell'Italia repubblicana.

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mercoledì 29 giugno 2016

Come cambia la Costituzione: l'articolo 78

L'articolo 78 è modificato dall'articolo 17 della legge di riforma costituzionale. 

Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari.

La Camera dei deputati delibera a maggioranza assoluta lo stato di guerra e conferisce al Governo i poteri necessari

Per fare un gioco di parole, il cambiamento è minimo ma l'argomento è massimo: si tratta della dichiarazione dello stato di guerra.

Nel testo della riforma una questione di importanza capitale, peraltro al centro di un altro articolo costituzionale, l'11, il cui elemento più significativo è proprio il "ripudio" della guerra come mezzo per risolvere le controversie internazionali, viene assegnata alla sola Camera dei Deputati. Il che significa che nella ipotetica, e spero sempre tale, situazione in cui il Parlamento dovesse trovarsi a dover agire in forza dell'articolo 78, dovrebbe, per forza di cose anche verificare se non si stia violando l'articolo 11, quindi affrontare una questione di legittimità costituzionale, cioè quello che, a norma dell'articolo 70 nel nuovo testo, permane come prerogativa anche del Senato. Questo senza neanche affrontare la faccenda, ben più pesante, se un passaggio così importante della vita nazionale - si sta dichiarando lo stato di guerra, non esattamente una questione secondaria -, debba escludere l'ulteriore controllo di un voto da parte di ambedue le Camere. Questo mi sembra proprio il caso in cui semplificazione e velocizzazione dei processi siano valori del tutto fuori luogo, anzi, al contrario sia benedetta la massima complicazione possibile, quella che allontana lo spettro della guerra indefinitamente: in questo caso il doppio esame mi sembrerebbe assolutamente doveroso. Naturalmente se si è d'accordo con l'articolo 11 della Costituzione, che, per nostra fortuna, non è stato toccato dalla riforma. 

Insomma in poche righe una contraddizione con lo stesso impianto complessivo della riforma e in più una "velocizzazione" del tutto inopportuna: il massimo risultato con il minimo sforzo!

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lunedì 27 giugno 2016

Come cambia la Costituzione: l'articolo 77

L'articolo 77 è modificato dall'articolo 16 della legge di riforma costituzionale. 

Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.

Il Governo non può, senza delegazione disposta con legge, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alla Camera dei deputati, anche quando la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. La Camera dei deputati, anche se sciolta, è appositamente convocata e si riunisce entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione o, nei casi in cui il Presidente della Repubblica abbia chiesto, a norma dell’articolo 74, una nuova deliberazione, entro novanta giorni dalla loro pubblicazione. La legge può tuttavia regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Il Governo non può, mediante provvedimenti provvisori con forza di legge: disciplinare le materie indicate nell’articolo 72, quinto comma, con esclusione, per la materia elettorale, della disciplina dell’organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento delle elezioni; reiterare disposizioni adottate con decreti non convertiti in legge e regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi; ripristinare l’efficacia di norme di legge o di atti aventi forza di legge che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimi per vizi non attinenti al procedimento. I decreti recano misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo. L’esame, a norma dell’articolo 70, terzo e quarto comma, dei disegni di legge di conversione dei decreti, è disposto dal Senato della Repubblica entro trenta giorni dalla loro presentazione alla Camera dei deputati. Le proposte di modificazione possono essere deliberate entro dieci giorni dalla data di trasmissione del disegno di legge di conversione, che deve avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione. Nel corso dell’esame di disegni di legge di conversione dei decreti non possono essere approvate disposizioni estranee all’oggetto o alle finalità del decreto.

L'articolo 77 regola la decretazione d'urgenza che può essere attuata da parte del Governo. 

Il primo comma si riferisce alla "legge", e non più genericamente alle Camere, perché il processo di formazione delle leggi è cambiato e prevede funzioni diverse per i due rami del Parlamento, quindi in caso di delega al Governo dell'iniziativa legislativa, questa deve essere conseguente ad una legge parlamentare.

Il secondo comma definisce l'iter di conversione dei decreti che il Governo può emanare per motivi d'urgenza. Come già ora, il decreto legge deve essere, lo stesso giorno in cui è stato approvato, presentato in Parlamento per l'approvazione. La novità consiste nel fatto che il Senato sembra escluso dal voto su di esso ("deve il giorno stesso presentarli per la conversione alla Camera dei deputati, anche quando la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere"), indipendentemente dalla materia sulla quale il Governo ha decretato. Questo significa che il Governo può, per motivi d'urgenza, legiferare su argomenti che prevederebbero anche il voto del Senato, senza di esso: un ulteriore depotenziamento del ruolo di questo ramo del Parlamento, per giunta proprio su quelle che sarebbero le prerogative specifiche di esso. E, viceversa, un ulteriore aumento dei poteri dell'esecutivo sul legislativo, sempre a conferma del processo di irrigidimento gerarchico a favore del governo. E, immagino, un motivo di discussioni e polemiche interpretative.

Il terzo comma sancisce l'allungamento dei tempi di cui abbiamo già parlato a proposito dell'articolo 74 in caso di riesame chiesto dal Presidente della Repubblica e di nuovo cambia il riferimento alla "legge", invece che alle "Camere", come nel primo.

I successivi quattro commi sono del tutto nuovi.

Il quarto pone dei limiti all'emanazione di decreti da parte del Governo nel solito barbaro modo di riferirsi ad un comma di un altro articolo, comma che pone peraltro  dei problemi di cui ho già precedentemente riferito (vedi analisi dell'articolo 72).

Il quinto e il settimo (perché separarli quando considerati assieme la loro interpretazione risulta più facile?) impongono che nella conversione dei decreti legge non vengano immesse norme non attinenti al testo complessivo in approvazione che, appunto, deve avere una sua coerenza e mantenerla anche in caso di variazioni.

Il sesto comma rimanda (ancora!) all'articolo 70 e in particolare ai commi che definiscono in quale modo il Senato possa chiedere di esaminare le leggi che sono di competenza della sola Camera e proporre modifiche che però sarà la Camera ad approvare o rigettare: si ribadisce il ruolo "consultivo" del Senato per quanto riguarda l'attività legislativa del Governo.

In sintesi: scarsa chiarezza, ridimensionamento del ruolo del Senato, ridotto, sembrerebbe anche sul piano delle proprie competenze, ad un ruolo ancillare di consulenza e infine rafforzamento dell'esecutivo rispetto al controllo parlamentare: insomma, una Costituzione da Azzecca-garbugli, per usare le parole di quel signore che aveva venticinque lettori.

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giovedì 23 giugno 2016

Come cambia la Costituzione: l'articolo 75

L'articolo 75 è modificato dall'articolo 15 della legge di riforma costituzionale. 

E`indetto referendum popolare per deliberare l'abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. La legge determina le modalità di attuazione del referendum.

E' indetto referendum popolare per deliberare l'abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente forza di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.  Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.  Hanno diritto di partecipare al referendum tutti gli elettori. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto o, se avanzata da ottocentomila elettori, la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati, e se è raggiuntala maggioranza dei voti validamente espressi.  La legge determina le modalità di attuazione del referendum.

I primi due commi non sono variati. Il terzo è un semplice adeguamento a quanto dovrebbe avvenire: nell'ipotesi della riforma (vedi abrogazione dell'articolo 58) il Senato non sarà eletto a suffragio universale dai cittadini con più di 25 anni, come è attualmente, e quindi non si rende necessario specificare che possono votare ai referendum abrogativi gli elettori della Camera, cioè i diciottenni.
Il quarto introduce la novità del doppio quorum nei referendum abrogativi. Questi ultimi sono strumenti di democrazia diretta e devono essere richiesti, attualmente, da cinquecentomila elettori oppure da cinque consigli regionali. Poi, però, diversamente dalle elezioni politiche e amministrative, che sono sempre valide, qualsiasi sia il numero dei votanti, i referendum abrogativi sono validi solo se si esprime la maggioranza degli elettori. Nella nuova formulazione, in caso che le firme dei richiedenti siano ottocentomila, il quorum si abbassa alla maggioranza dei votanti alle elezioni politiche che hanno preceduto il referendum. L'abbassamento del quorum, però, è controbilanciato dall'aumento delle firme. Quello che dal mio punto di vista stride fastidiosamente è non aver previsto un meccanismo simile per il numero dei consigli regionali, per esempio prevedendone otto per avere la diminuzione del quorum. A me sembra chiaro che questo si innesta nell'impostazione complessiva della riforma, che tende a verticalizzare il potere, non solo subordinando il Senato, ma anche diminuendo le concrete possibilità delle Regioni di opporsi al governo centrale. In questo modo il possibile abbassamento del quorum diventa un semplice slogan propagandistico per attirare consenso alla riforma costituzionale sul piano della democrazia diretta. La stessa possibilità non viene concessa (il termine mi sembra del tutto appropriato in questo tentativo di trasformarci da cittadini in sudditi) ai consigli regionali che potrebbero utilizzarla con maggior facilità di un semplice comitato promotore di un referendum abrogativo: è storia recentissima quella del referendum cosiddetto delle trivelle, che era stato appunto richiesto da dieci, poi diventati nove, consigli regionali.
Infine, il quinto comma resta invariato come i primi due.

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Come cambia la Costituzione: l'articolo 74

L'articolo 74 è modificato dall'articolo 14  della legge di riforma costituzionale. 

Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione. Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata.

Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione. Qualora la richiesta riguardi la legge di conversione di un decreto adottato a norma dell'articolo 77, il termine per la conversione in legge è differito di trenta giorni.  Se la legge è nuovamente approvata, questa deve essere promulgata.

L'articolo 74 concede al Presidente della Repubblica la facoltà di chiedere il riesame di una legge prima della sua promulgazione.

Il primo comma è rimasto inalterato e il terzo, che corrisponde al secondo del testo attuale, ha subito solo un mutamento formale per adeguarsi al nuovo bicameralismo, cioè al fatto che alcune leggi possono essere approvate solo da un ramo del Parlamento.

Il cambiamento maggiore si ha dal comma 2 del testo riformato, che è del tutto nuovo. Questo riguarda la conversione dei decreti legge emanati per motivi di urgenza dal governo, cioè quanto viene stabilito dall'articolo 77. Questo comma di fatto allunga a 90 giorni il tempo di conversione, normalmente fissato a 60: uno dei tanti elementi di rafforzamento del Governo rispetto al Parlamento, soprattutto da quando la decretazione di urgenza, da strumento eccezionale, è diventato quasi la norma. 

Quello che appare sempre più evidente dall'analisi della legge di riforma della Costituzione è una gerarchizzazione degli istituti in cui sono articolati i poteri dello Stato. L'impressione è quella che da un sistema di controlli reciproci all'interno di una repubblica parlamentare, si stia passando ad una verticalizzazione in cui il governo e il Presidente del Consiglio occupino il vertice, con al di sotto la Camera dei Deputati e poi, all'ultimo posto, il Senato, ridotto ad una sorta di organo vestigiale. 

Continuando l'analisi vedremo se questa impressione è giusta e cosa succede alle altre massime istituzioni dello Stato, come il Presidente della Repubblica e la Corte Costituzionale.

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